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信用监管机制中大数据应用的现实障碍及对策

来源:中宏网 发布时间:2019-06-12

  大数据和信息化、海量数据并非同一概念,在实际中更加注重数据的快速归集、共享和处理能力,所以必然需要借助现代化信息技术的应用。

  在公共信用监管方面,对信用信息的有效管理和高效应用尚有待实现,大数据技术应用不足,在信用信息的产业链各环节跟进滞后于信息本身的产生时间。

  信用数据归集缺乏全面性,信息更新缺乏明确规定

  公共数据主要来源于各职能部门行政执行过程中产生的各类信用信息数据,包括行政许可和行政处罚等双公示信息、红黑名单信息以及基本登记信息等。以登记信息为例,在事前承诺制下,一些信息市场主体无需提供,或者在提供数据中存在一定的虚假信息,这就为公共信用监管带来较大难度。

  公共信用信息平台还存在大量非结构化和半结构化的信息,数据报送标准缺失导致数据失真问题一直存在,对于信用主体的信用评价存在隐患,数据报送的时间周期参差不齐,而且主要以传统的结构化数据为主,对互联网爬虫、视频音频处理等非结构化数据应用不足,对信用档案和评价的动态更新造成影响,阻碍了公共信用信息在各部门之间的业务关联、嵌入,不利于构建全面合理的信用信息档案。

  基层部门在录入行政审批和行政处罚信息时,对法人和其他组织统一社会信用代码和公民身份证号码应用没有足够重视,没有填写关键数据,导致行政相对人主体唯一识别码缺失严重。

  以浙江省为例,电子商务、社交媒体、部分公共事业等领域的信用数据尚未纳入“信用浙江”平台,这也是以后要不断改进的方向。与中国人民银行征信中心建立的金融信用信息基础数据库通道尚未打通,也在一定程度上降低了“信用浙江”平台数据的准确性。

  比如关于行政处罚等不良信息的公示日期,《浙江省公共信用信息管理条例》规定是5年,但是国家发展改革委规定是1-3年。在此种情况下,经常碰到公示已满3年但未满5年的企业要求撤下不良信息,以免影响招投标的资格审核。

  如何处理该类问题,还需要国家出台法律法规予以规范。事实上,大数据应用于公共信用监管中的重要前提是,信用主体的信用数据尽可能完整,然而由于信用平台只归集本区域各部门报送的信用数据,而对于区域外信用数据的获取途径和共享方式有限,如何对流动的信用主体进行动态信用监测是一项现实课题。

  信用数据挖掘程度不高,应用场景不足

  对信用数据进行有效挖掘的前提条件是对信用主体进行客观和全面的评价。以往对信用主体评价只局限在特定行业领域,如税务部门就对纳税主体区分为5A、4A等一系列评价等级,共青团根据青年志愿者参加志愿服务情况也划定相应的等级进行联合激励,但是客观上还存在数据质量不高且不全面、评价方法略简单等问题,只在政府内部进行初步应用,如要拓展到全社会运用,则还需要不断进行迭加优化。

  信用数据的共享以及信用评价的落脚点均是应用,数据应用场景不足制约现阶段信用建设。

  以红黑名单的联合奖惩为例,尽管国家层面已经签订了诸多备忘录,但实际上却遇到难以落地的窘境,缺乏有效实施的具体措施清单,部门信用数据的共享以传统意义上的发函为主,且没有约束效应。

  基于大数据分析的应用产品不足,在实际应用中以银行信用贷款、法院对失信人核查监督和工程领域招投标等为主。部门进行红黑名单的共享也大多以手工形式开展,信用信息的动态更新难以把握,直接导致了公共信用数据在社会中的应用场景缺失。

  在具体操作层面,由于开展时间较短,国内可供参考的经验不多等原因,在大数据的智能挖掘处理和动态更新上尚存在不少短板,传统人工处理数据现象仍然存在,尽管国家发展改革委联合其他部门出台了诸多奖惩备忘录,但是经常遇到奖惩措施不明确难以落地的问题,受习惯性思维影响,在实际工作中各部门对信用数据产品应用也尚未完全铺开。

  从公共信用评价的应用上来看,只在政府内部进行部分探索,在双随机工作中,还尚未根据评价结果进行相应的差异化监管,不仅提高了行政成本,而且针对性不高、靶向性不强,对于市场主体的公共信用有效监管形成较大挑战。对于信用服务机构来说,在企业招投标查询公共信用报告文件取消之后业务量减少,公共信用信息应用范围进一步缩小。

  平台数据割裂,数据共享水平有待提高

  数据共享是公共信息归集的目的,也是业务协同的前提性工作。各部门建立的信息平台可能造成信用信息割裂现象,导致主体公共信用档案的完整性受到影响,在日常行政监管过程中无法互通有无,难以对重点人群进行有针对性的监管。

  各省区市建立信用平台,根据各自平台数据形成信用档案,同样导致同一主体可能具有不一样的信用档案,在行政事务运用中出现困扰,在尚未规定运用何种档案的情况下,容易造成信用监管缺位现象。

  浙江大学陈丽君课题组调查结果显示,被调查者对“社会信用监管综合水平现状”的评价不高(4.88),超过70%的被调查者认为我国社会信用监管体系不成熟并存在漏洞,仅有5.7%的被调查者表示已有一个可供便捷查询社会信用信息的数据库平台,大部分被调查者表示缺乏可供便捷查询社会信用信息的数据库平台。

  由于数据共享理念不强,部分重要数据仍然散布在各个部门之中以非结构化和半结构化的文本、音视频等形式存在。公共信用信息报送标准缺失,导致各部门、各地区各类存量数据的处理面临较大压力,如何对存量数据进行清洗、归集、共享和应用,还需引起公共信用监管部门的足够重视,创新日常工作机制,将缺失或者不规范的历史数据进行标准化,为大数据应用提供现实的素材支撑。

  信用监管机制中加强大数据应用的对策思考

  推进信用监管顶层设计,解决信息归集、公示等问题

  完善信用信息归集和共享机制。以公共信用信息目录为基础,各领域监管部门提供本地本部门产生的公共信用信息并进行统一归集,形成公共信用库,为健全完善信用业务应用系统提供数据支撑。

  加快建立健全公共信用监管的国家法律制度体系,将社会信用体系建设纳入规范化和法制化轨道,明确信用主体的权利和义务,厘清部门职责和分工,规定信息公开使用的类别和隐私保护问题,再对公共信用信息在各环节的使用程序进行规范,加大主体权益保护力度。

  在对信用立法总体把握情况下,还应针对不同环节问题寻求对应的解决方案,在信用信息归集、共享、使用、异议处理和信用修复以及守信联合激励和失信联合惩戒等方面统一标准。

  首先是要提高公共信用监管的覆盖面,针对重点领域要建立专项治理的联动机制和长效机制,结合统一信用监管平台的建设,在对信用信息归集、共享等方面加强部门考核等配套制度的构建。

  其次是要随着社会经济社会环境变动,动态修订相应的规章制度文件,保持公共信用监管效用的力度;加强部门统一协调机制的建立和完善,重点针对“信息孤岛”问题寻求信用数据共享方案。

  再次是做好公共信用大数据挖掘,建立信用预警机制。结合“双随机,一公开”在实际业务流程中进行专项督查,对各地区信用问题进行专项评估,研究工作方案重点解决,确保整改措施落实到位。针对公共信用问题所具有的传染性,针对跨区域的信用突出问题,在省级层面建立专班小组进行统一协调,防止公共信用问题影响范围的不断扩大。

  从产业来看,要加强对企业公共信用预警,加强对建筑等重点行业的监管,动态评估中美贸易冲突对企业公共信用的影响,从信用角度出发为企业降低税负,进而营造良好营商环境提出方案。

  建设一体化信用平台,加强信用标准制定

  根据国家信用平台网站一体化建设和国家信用考核要求,完善国家和各省份统一的公共信用信息平台,编制公共信用信息平台建设方案,形成以公共信用信息数据库为基础、以业务管理系统和专业应用系统为核心的公共信用信息平台,并实施改造提升。

  加强信用业务统一管理,逐级配置用户权限,确保相关业务内容的发布、变更和管理与业务职能相匹配。加强行政许可、行政处罚等“双公示”信息的集中公示,通过公共信用信息覆盖归集,实现信用信息“一次归集、共同使用”,同时加强信息安全保障机制建设,确保公共信用信息依法披露、使用。

  为使信用数据共享常态化和科学化,还需建立标准体系、目录体系和责任体系。

  首先是标准体系。以《征信业管理条例》等法规政策文件为依据,对照国家出台的联合奖惩备忘录,各部门应制定、修订本行业领域红黑名单认定标准,在此基础上,汇总形成信用监管应用清单和联合奖惩措施清单;制定公共信用档案和公共信用评价标准规范,建立统一的公共信用档案,解决同一主体在国家、省级和市级各有信用档案的问题,实现公共信用信息“一次归集、共同使用”。

  其次是目录体系。围绕构建公共信用指标体系,制定《公共信用信息目录编制规范》,指导部门和地方确定本部门公共信用信息清单,在此基础上,汇总形成科学的公共信用信息目录和数据项清单。

  再次是责任体系。按照“谁认定、谁负责”原则,各部门审慎出台黑名单认定和惩戒标准,研究信用修复和黑名单退出办法。

  挖掘信用数据产品,促进公共信用监管的多元共治

  挖掘信用数据产品

  第一,形成唯一的公共信用记录档案,建立各个主体的评价体系。

  规范公共信用档案标准,按照基础信息、守信信息和不良信息的分类,明确每一类别信息包含的信息内容和格式规范。在此基础上,以统一社会信用代码为基础信息,依托公共信用信息数据库,加快完成自然人、社会组织等各类主体、公共信用评价,建立公共信用评价结果应用的正反馈机制,辅以实测结果统计分析、典型案例验证等手段,不断迭代优化评价模型,形成统一、科学、权威、覆盖全面的公共信用评价体系。

  第二,规范健全红黑名单,促进联合奖惩落地落实。

  一方面,对照国家出台联合激励和惩戒备忘录,推动各部门制修订本行业领域红黑名单认定标准,形成标准清晰、认定科学、管理规范的红黑名单制度体系。另一方面,以《征信业管理条例》等法规政策文件和国家奖惩备忘录为依据,针对红黑名单主体,明确奖惩发起部门、响应部门和奖惩措施,形成覆盖红黑名单信息推送共享、奖惩措施实施反馈的应用产品,推动行业主管部门结合自身管理需要,形成具有行业针对性的公共信用产品。基于信用风险预警防范的目的,运用微观个体的公共信用信息,构建信用评价模型,探索区域信用评价产品和行业信用评价产品,形成中观评价结果。

  以大数据为支撑促进公共信用监管的多元共治

  建立以信用为核心的覆盖事前、事中、事后全流程全环节的“多元式”综合监管体系。

  推动建立“信用查询+信用承诺+容缺受理”管理模式,通过事前查询,允许信用状况良好的主体,在作出信用承诺后容缺受理。

  探索“依法监管+依约监管+信用分类监管”的综合监管模式,提升行政资源配置效率,形成有关主体达标情况的监管信息。

  推动各行业主管部门拟定标准,视主体达标情况纳入守信红名单和严重失信黑名单,作为事后联合激励和联合惩戒的对象。同步将有关主体达标情况的监管信息纳入公共信用库,更新其公共信用档案和公共信用评价结果。

  加强与市场机构合作,利用信用服务机构和大数据公司技术优势,促进信用大数据开发利用,共同研发信用产品和服务。在政务失信、涉金融、电子商务等专项治理活动中,引入信用服务机构,发挥第三方评估和监督作用。引导市场信用需求,鼓励各地各部门在政府采购、招标投标、市场准入、资质审核、行政审批、债券发行、评先评优、资金扶持等行政管理事项中使用信用服务机构提供的信用产品和服务,为信用服务机构发展创造市场空间。以城市为载体,支持信用服务机构与政府合作,在医疗卫生、社会保障、公共交通、教育培训、社会服务、商业金融等领域,提供市场化的信用产品与服务。

  对尚属监管空白领域的信用服务机构,研究建立分业监管、信息共享、协同治理的综合监管体系。